Vendredi 13 mars 2020

Covid-19 et politique publique: sachons que nous ne savons pas

La pandémie de coronavirus aura eu un bon côté: montrer que la politique publique est puissante. En Chine -- mais en doutait-on dans ce cas? -- où on boucle des quartiers, des villes et des provinces grâce à quelques ordres aux accents martiaux et à la complicité de voisins ou "managers de quartier" toujours bienveillants bien sûr. Et tant pis si ces accents martiaux et la surveillance généralisée sont aussi ce qui a empêché l'information de circuler et permis aux autorités de (se) cacher la gravité de la situation initialement. En Italie où on tente d'imiter ce modèle avec une discipline bien plus relative. En Israël, où on impose une quarantaine de deux semaines à chaque arrivant sur le territoire. Aux Etats-Unis où depuis plus tard on ferme les frontières aux ressortissants des pays les plus touchés. Et finalement en France où on ferme les écoles pour le moment. Maintenant qu'on peut agir, il le faut donc! Mais comment agir? Que savons-nous vraiment des mesures possibles? Pas grand chose en fait...

Commençons par lister les sources d'incertitudes qui empêchent d'évaluer précisément les conséquences des différentes décisions que pourrait prendre la puissance publique. Tout d'abord, et bien évidemment, il y a de très nombreuses inconnues épidémiologiques sur le Covid-19. Quelles sont la durée d'incubation, la létalité en fonction des caractéristiques des patients, la saisonnalité et la probabilité de mutation, l'infectiosité et les possibilités de réinfections? Nous avons très peu de données -- ou plutôt celles-ci sont partielles et même biaisées, donc lacunaires -- pour calculer toutes ces variables indispensables à une modélisation qui pourrait orienter une politique publique avec précision. De plus, ces données sont récoltées ici et maintenant, mais qu'en sera-t-il dans un autre contexte, quand le virus aura davantage circulé et quand la population aura été pour sa plus grande partie déjà infectée, quand le virus aura muté légèrement ou plus dramatiquement, quand les données climatiques seront différentes, quand les conséquences de l'existence de réservoirs animaux auront été mieux comprises?

Dans le cas de la lutte contre une autre maladie, la Polio, il a été prévu en 1988 qu'un effort global viendrait à bout de la maladie avant l'année 2000. Le contexte était celui d'un monde avec plus de 200,000 cas graves par an -- sûrement au moins cent fois plus de cas asymptomatiques. En 2020, non seulement le virus de la Polio circule toujours -- même si le nombre de cas a très fortement chuté -- mais en plus il fait son retour dans des pays où il avait été éradiqué depuis 20 ans comme les Philippines. L'erreur aura été de considérer que l'épidémiologie du virus de la Polio est la même quelles que soient les circonstances. On connaît aujourd'hui beaucoup mieux la Polio que le Covid-19 et une des choses que nous avons apprises de l'expérience toujours actuelle de son éradication, c'est qu'une connaissance en épidémiologie est toujours dépendante du contexte des observations et qu'extrapoler cette connaissance est toujours source d'incertitudes.

Moins connu, l'efficacité d'une politique publique de santé dépend des réactions des individus face à cette politique. Annoncez (ou laissez penser, anticiper) que l'accès aux supermarchés sera restreint à partir du lundi suivant et vous pourriez pousser les gens à s'y précipiter pendant le week-end, créant ainsi les conditions d'une explosion du nombre d'infections. Demandez aux gens de se manifester pour être testés en cas de symptômes faibles et tous ceux qui toussent légèrement pourraient bien faire attention de ne pas croiser un médecin de peur d'être mis en quarantaine et restreints dans leurs déplacements. Interdisez aux supporters de venir encourager leur équipe de foot préférée dans le stade et ils le feront juste à l'extérieur, dans des conditions épidémiologiques à peu près équivalentes.

En plus de l'incertitude épidémiologique, une politique publique fait donc face à l'incertitude sur les comportements des individus. Dans le cas présent du coronavirus, il semble que cette incertitude soit d'autant plus forte que nous sommes devant un cas parfait de dilemme social, c'est-à-dire d'intérêts particuliers différant de l'intérêt général. En effet, les individus qui semblent transmettre le plus le virus sont ceux qui ont le plus de contacts sociaux et qui se trouvent souvent avoir une forme asymptomatique de la maladie. Plutôt des gens actifs jeunes, travaillant donc. Parmi les meilleurs transmetteurs on trouve aussi les enfants qui ont cette particularité de croiser toutes les générations -- leurs parents et grands parents. Ce sont donc ces populations qui pourraient avoir à subir le plus lourd coût pour la prévention si on s'attaque à la transmission. Le bénéfice des politiques publiques, en revanche, se feraient surtout pour protéger les plus fragiles face à la maladie: les plus agés principalement. Ainsi, ceux qui devront subir les coûts de la politique publique le feront pour d'autres. Ce que les théoriciens des jeux appellent un dilemme social et contre lequel on connaît bien la difficulté à lutter.

Finalement, les incertitudes, plus classiques, auxquels le décideur public fait face sont économiques. Il semble que pour le moment, une grande part de la variabilité des croyances sur les conséquences du Covid-19 à plus ou moins long terme viennent des marchés, principalement financiers. En celà, il semble bien que le virus soit juste un déclencheur, ou au moins se mélange, comme explication, à beaucoup d'autres facteurs.

Face à toutes ces incertitudes, il reste quand même quelques règles à adopter pour essayer de prendre ou juger des décisions publiques pertinentes. Tout d'abord, une maladie, mouvante par nature, évoluant dans un monde d'agents hyperconnectés forme un système complexe dont la connaissance ne peut pas être acquise en quelques mois et peut-être jamais de manière définitive. Ainsi, il faudrait rejeter toute conclusion simpliste qui n'accepte pas de traiter de multiples scénarios, qui refuse de ne faire que de leur attribuer des probabilités d'occurrence. Notre société de tweets, de likes et d'information continue -- autant de caractéristiques qui ironiquement augmente la difficulté à la comprendre -- n'est peut-être pas la plus adaptée à la complexité de la situation mais gardons à l'esprit que, dans le cas présent, ce qui est simple ne peut être.

Et c'est bien parce qu'il y a complexité et incertitudes que la politique prend tout son sens. Les objectifs des politiques mises en place face au virus ne doivent pas, eux, être éludés ou rendus complexes. Les experts peuvent travailler, en considérant toute la complexité du sujet, à évaluer les conséquences des actions qui peuvent être décidées mais c'est le politique, en toute responsabilité et sans tabou, qui doit fixer clairement les objectifs qu'il poursuit. C'est même uniquement sur ces questions qu'il doit être responsable face à la population: A quel point valorise-t-il l'économie, le respect des droits individuels ou même la solidarité européenne ou internationale par rapport à la santé?